Conquistas e novos desafios
(artigo apresentado no Espaço AssPrevisite de sexta-feira)
Há trinta anos, em julho de 1977, foi editada a primeira norma tratando da previdência complementar no Brasil, a Lei 6.435. Apesar de o debate em torno da nova lei da previdência privada ter sido ofuscado no Congresso Nacional pela discussão da Lei do Divórcio, também editada naquele ano, tal fato não impediu que a 6435 desse uma grande contribuição rumo a um sistema previdenciário mais justo.
A Lei 6.435/77 não refletiu a reivindicação dos trabalhadores, mas sim a aspiração das grandes empresas, estatais ou privadas, que precisavam de um mecanismo para complementar a aposentadoria de seus empregados. Decorreu também de uma concepção de Estado, que pretendia iniciar um novo ciclo de desenvolvimento nacional.
Entretanto, ao longo desses trinta anos, muita coisa mudou. Ampliou-se a percepção de que o fundo de pensão é uma pessoa jurídica distinta da figura do patrocinador do plano de previdência, embora em patamar ainda insuficiente. Foram criados planos de contribuição definida e contribuição variável (planos híbridos ou mistos), rompendo com os componentes de solidariedade perversa de muitos dos planos de benefício definido. Os limites mínimos de aplicação foram abolidos. Foi garantido ao participante o direito de transferir suas reservas de um plano previdenciário para outro.
A entidade de previdência assumiu o status de gestora de planos de benefícios, os quais ganharam “independência patrimonial”, abrindo espaço para a figura do multiplano e da transferência de administração de plano de uma entidade previdenciária para outra. Um novo regime tributário foi construído, estimulando a poupança previdenciária de longo prazo. Mais recentemente, já com a reivindicação da sociedade civil organizada, como entidades sindicais e de profissionais liberais, criou-se a previdência complementar baseada no vínculo associativo. Foram dados os primeiros passos para uma administração baseada em riscos, acompanhada de uma supervisão estatal que avança no mesmo sentido.
Todas essas conquistas estão consubstanciadas na Lei Complementar 109, de 2001 (que substituiu a Lei 6.435/77) e na Lei Complementar 108, de 2001, bem como em outras leis específicas e normas infra-legais emanadas do aparato de regulação e fiscalização dos fundos de pensão.
Tais normativos contaram com o envolvimento dos diversos atores que compõem os fundos de pensão, especialmente seus dirigentes, as empresas patrocinadoras ou entidades associativas instituidoras de planos de benefícios, seus participantes e assistidos, que inclusive conquistaram o direito de representação nos conselhos deliberativo e fiscal das entidades, além dos profissionais prestadores de serviços.
No entanto, se nesses trinta anos constata-se uma evolução extraordinária dos fundos de pensão, ainda há desafios enormes pela frente. Em resumo, vou apresentar o que entendo sejam os temas mais importantes:
Criação de um órgão oficial autônomo. O Estado brasileiro não foi capaz de acompanhar institucionalmente os aprimoramentos ocorridos na previdência complementar brasileira. Embora tenha havido o fortalecimento da Secretaria de Previdência Complementar (SPC) como órgão de fiscalização e o respeito às competências do Conselho de Gestão da Previdência Complementar (CGPC) como órgão normatizador, a ausência de um órgão estatal com quadros estáveis e especializados, dirigentes com mandato e orçamento próprio, a comunidade de fundos de pensão estará vulnerável a mudanças de humor, de estilo e de prioridades desse ou daquele governo.
Esse risco de mudanças abruptas na regulação, que poderíamos talvez chamar de risco regulatório ou risco político, é antes de tudo um risco sistêmico, que pode abalar a estabilidade de regras de que tanto depende a previdência privada.
O órgão de supervisão dos fundos de pensão não pode ser forte por uma prioridade eventual desse ou daquele governo, mas sim por força da institucionalidade, que confere impessoalidade e continuidade às relações entre os agentes governamentais e os integrantes da previdência complementar. Enquanto não houver uma agência institucionalmente sólida, os fundos de pensão estarão sujeitos à sobreposição de órgãos e instâncias oficiais, o que gera despesas administrativas para o fundo previdenciário, gastos orçamentários para a sociedade e ineficiência para a proteção dos participantes e assistidos.
Déficit e superátiv. Tendo em vista que dois terços da previdência complementar operada por fundos de pensão ainda se compõem de planos de benefício definido, a gestão do passivo atuarial é algo fundamental. Se as obrigações do plano previdenciário estiverem mal dimensionadas, o fundo pode não honrar seus compromissos, independentemente da boa gestão dos recursos. A meu ver, é preciso disciplinar minimamente o que seja déficit e superávit, bem como a forma de tratá-los, tarefa do CGPC, pois tanto um como outro constituem situações de desequilíbrio, que não podem se perpetuar.
Despesas Administrativas. Não parece razoável que se queira aplicar a Resolução CPC 01, de 1978, para efeito de monitoramento de despesas administrativas, nem tampouco, para os planos com patrocínio estatal federal, o contido no Decreto 606, de 1992. O limite quantitativo para aferição de despesa administrativa, tal como definido no início de toda essa história, gera enormes distorções. Muitos planos previdenciários entraram em extinção, sem o ingresso de novos participantes; outros foram saldados, com cessação inclusive das contribuições previdenciárias, sem falar dos planos que, à medida em que amadurecem, com um número maior de assistidos, entra em declínio a contribuição previdenciária. O ideal é que se criasse um novo disciplinamento para todos os planos de previdência, sem exceção, com base na combinação de liberdade com transparência. No entanto, a Lei Complementar 108 exige uma regulamentação, que estabeleça “critérios e limites” para as despesas administrativas dos planos patrocinados pelas estatais. O disciplinamento dessa matéria é extremamente relevante, pois a partir daí os participantes e assistidos, bem como os patrocinadores, poderão cotejar em bases mais objetivas os diferentes custos de administração de seus planos previdenciários.
Governança corporativa. As estruturas de governança dos fundos de pensão melhorou muito nos últimos anos, com a profissionalização dos membros da diretoria, o fortalecimento dos conselhos deliberativo e fiscal, bem como a melhor definição de atribuições dos membros da diretoria-executiva. Para efeito de qualificação ou de imputação de responsabilidade, a legislação não diferencia os conselheiros indicados pelo patrocinador ou eleitos pelos participantes e assistidos. Todos os dirigentes do fundo – diretores e conselheiros – são responsáveis pela boa gestão do plano previdenciário, devendo se orientar pelos princípios da prudência, do conservadorismo e lealdade à integridade e solidez do plano previdenciário.
A transparência é outro valor fundamental, especialmente com o uso revolucionário da internet, ferramenta fácil e barata para a comunicação com os participantes. Os órgãos estatutários devem funcionar como um sistema de freios e contra-pesos, com competências bem definidas, sem omissões e sem sobreposições, buscando a superação de conflitos, mas também explicitando os conflitos quando estes forem inevitáveis, a exemplo do que ocorre diante de uma situação de inadimplência do patrocinador do plano.
Limites e diversificação de investimentos. Os limites mínimos de aplicação foram suprimidos em 1994, ou seja, há pouco mais de dez anos, fruto da evolução do sistema. Nos próximos anos, os limites e sub-limites para investimentos, que hoje vão além das “diretrizes” previstas na LC 109/01 (art. 9º), terão que ser revistos. Enquanto havia uma concentração excessiva em títulos do Tesouro, em face das altas taxas de juros, era fácil adotar uma postura inercial. Em razão do novo cenário econômico, caracterizado por inflação sob controle, taxas de juros em declínio, contas externas em ordem e disciplina fiscal, e do ambiente democrático consolidado, o Brasil aproxima-se do chamado “grau de investimento” e, com isso, passa a ser uma referência segura para o mundo dos investimentos de longo prazo, especialmente os investidores institucionais, como os fundos de pensão.
Em tal cenário, é razoável supor que boa parte dos recursos vá migrar da dívida pública para a dívida corporativa privada, ficando mais tenso o ponto ótimo entre risco e retorno. Com isso, os gestores precisarão de maior liberdade, assumindo também maior responsabilidade, sem a tutela estatal dos limites quantitativos, que hoje descem a pormenores algumas vezes contrários aos interesses dos poupadores. Se a taxa básica de juros chegar nos próximos anos na casa dos 4% (quatro por cento), a discussão em torno dos investimentos no exterior também vai forçosamente aparecer, já que o interesse do fundo de pensão, acima de tudo, é o de garantir a aposentadoria dos participantes e assistidos dos planos de previdência.
Com a diversificação dos investimentos, os fundos de pensão darão contribuição ainda maior para o universo empresarial brasileiro, influenciando positivamente na melhoria da governança das empresas onde investem e na democratização do capital, a exemplo do que tem ocorrido noutros países mais desenvolvidos (sobre a temática de uma nova “economia civil” ou “economia social”, há um livro interessantíssimo: “The New Capitalists – how citizen investors are reshaping the corporate agenda”, editado em 2006 pela Harvard Business School Press).
Poder Judiciário. Os fundos de pensão entraram definitivamente na agenda do Poder Judiciário. Com a existência de novos conflitos envolvendo os fundos de pensão, é natural que o Poder Judiciário seja provocado para resolvê-los. Nos últimos anos, cresceu consideravelmente o volume de processos judiciais tratando de previdência complementar, muitos já em tramitação nos Tribunais Superiores. Em várias situações, o Judiciário tem acolhido pedidos que, no longo prazo, poderão tornar os fundos de pensão insolventes. Não se pode ignorar um dos pilares da previdência complementar, isto é, a necessidade de constituição de reservas que garantam o benefício contratado (Constituição Federal, art. 202).
Apesar da alta qualificação intelectual e dedicação de seus integrantes, o Poder Judiciário não tem conseguido dar respostas adequadas para muitos dos problemas que lhe são apresentados. Número excessivo de processos, enorme variedade de temas sob a consideração do mesmo magistrado, estrutura recursal complexa, proliferação dos cursos de direito e baixa capacidade gerencial da administração judiciária são algumas das causas da falta de eficiência do Poder Judiciário. Além disso, vale lembrar que a tradição brasileira não é a da previdência capitalizada, e sim a da previdência oficial do INSS. Ou então é a previdência do servidor público, ligada ao Tesouro. Em ambas, se faltar dinheiro, o orçamento público é logo chamado, o que não acontece com a previdência complementar, mesmo que patrocinada por empresas estatais.
Em face desse quadro, tem-se a imprevisibilidade e a insegurança sobre temas específicos como o da previdência complementar. Via de regra, se um participante ou ex-participante pede – e recebe em juízo – mais do que as regras do plano previdenciário poderiam lhe dar, os demais participantes serão chamados a suportar as conseqüências. Considerados os problemas estruturais do Poder Judiciário, e dando seqüência aos trabalhos desenvolvidos pela ABRAPP, está na hora de começar uma discussão sistemática sobre a Arbitragem ou, pelo menos, sobre a criação de varas especializadas para discutir problemas sobre os fundos de pensão.
(Adacir Reis é advogado, sócio do escritório Reis Advocacia, sediado em Brasília, e presidente do Instituto San Tiago Dantas de Direito e Economia. Foi Secretário de Previdência Complementar e membro titular do COREMEC – Comitê de Regulação e Fiscalização dos Mercados Financeiro, de Capitais, de Seguros, de Previdência e Capitalização)
ARTIGO COLHIDO NO SÍTIO www.assprevisite.com.br/PagPrevidenciAnt2.html.