Após analisar as armadilhas do chamado “ciclo das políticas públicas”, introduzo um novo elemento à mesma discussão neste segundo artigo: o modelo de acumulação capitalista contemporâneo, intitulado “flexível” por justamente flexibilizar todos os fatores produtivos.
Francisco Fonseca
Conforme escrevi em artigo publicado neste portal em 24/12/2012, intitulado “Políticas públicas: armadilhas às reformas sociais profundas”, a expressão “políticas públicas” tornou-se, nos últimos anos, em diversos fóruns, sinônimo de suposta “unanimidade”, uma vez que objetivaria o “bem comum”. Naquele artigo procurei chamar a atenção para as armadilhas que se escondem no chamado “ciclo das políticas públicas” (agenda, formulação, implementação, monitoramento e avaliação) tendo em vista o caráter conflitivo dos interesses em disputa e os vetos, por meios distintos, advindos dos grupos sociais que se sentem prejudicados.
Pois bem, este segundo artigo pretende aprofundar esta análise com a introdução de um elemento crucial, mas pouco discutido pelo pensamento dominante em políticas públicas: o modelo de acumulação capitalista contemporâneo, intitulado “flexível” por justamente flexibilizar todos os fatores produtivos. Panoramicamente, algumas características exemplificam essa definição: complexa e perversa combinação entre capital financeiro e o produtivo; inédito controle do Capital sobre: a) a circulação (consumo), por meio do estabelecimento de nichos de produção e consumo, da eliminação de estoques (just in time) e do incrível aprofundamento da obsolescência programada, entre outras estratégias; e b) sobre o trabalhador, pela via da diminuição maciça da força de trabalho para a extração agrícola, para a manufatura de produtos e para a prestação de serviços. Em outras palavras, no capitalismo contemporâneo, vigente fortemente desde os anos 1980, produz-se cada vez mais (bens e serviços) com cada vez menos pessoas: daí o clássico tema, não superado, do “desemprego estrutural tecnológico” e da precarização do “trabalho”, substituído fortemente por “ocupações” informais. Mesmo nos setores tipicamente ocupados pelas classes médias superiores, caso da Administração de Empresas, a taxa de rotatividade é incrivelmente alta, levando seus profissionais a se tornarem “consultores”, por conta própria, de uma infinidade de atividades, muitas das quais questionáveis quanto à sua utilidade social. No Brasil, a CLT vem sendo corroída ano a ano pela chamada “pejotização” da mão de obra, uma vez que vastos segmentos de trabalhadores são obrigados a se constituir em Pessoas Jurídicas (PJ) como forma de vender sua força de trabalho, o que implica estar alijado de qualquer direito trabalhista. A “pejotização” é mais uma demonstração da preponderância, no Brasil, da organização do trabalho pelo Capital, porém de maneira sorrateira na medida em que não derrogou “formalmente” a CLT – o fez pelas bordas.
Embora o modelo de acumulação não se constitua de forma exatamente igual em todos os países e regiões, por motivos que vão desde sua histórica inserção produtiva às reações dos trabalhadores, entre tantas outras variáveis, trata-se de um vetor cujas exemplificações acima são apenas uma amostra.
As políticas públicas seriam, nesse cenário, um antídoto eficaz por justamente mobilizar as forças estatais no sentido de impedir a “barbárie do Capital”.
Pois bem, sem negar de forma alguma que vontade política, mobilização social, investimento público (orçamentário, de pessoal, legal e logístico) e regulação estatal – elementos constitutivos das políticas públicas – são fundamentais à reversão de situações de desigualdade, ao contrário, deve-se contudo indagar a respeito dos limites quanto a seus efeitos.
Vejamos o caso emblemático da contradição entre obsolescência programada – um dos elementos nucleares da acumulação flexível do Capital – e políticas públicas ambientais, cada vez mais cruciais à preservação do planeta. O Capital tem ampla liberdade, no capitalismo, para organizar a acumulação: a substituição da durabilidade dos produtos por sua obsolescência, programada e gerenciada cientificamente, embora não seja novidade na história capitalista jamais encontrou ambiente tão fértil como nos anos 1970 e 1980 (vigência ideológica do neoliberalismo), quando esse processo, que perdura até os dias de hoje, chegou ao seu ápice. O exemplo dos aparelhos tecnológicos, tais como os referentes à informática e aos celulares, é marcante, pois constituídos de substâncias altamente poluidoras e cuja vida útil tem como regra a fugacidade. A quebra datada de boa parte desses aparelhos em um ou dois anos expõe os claros limites do Estado perante o Capital em perspectiva internacional. Qualquer tentativa de interferência do Estado e de organizações internacionais, como a OIT e outras (e menos ainda dos sindicatos) no processo produtivo empresarial no que tange aos princípios basilares da produção contemporânea é prontamente rechaçado como “intervenção espúria”. Mais ainda, o aparato jurídico é francamente protetor do “empreendedorismo” schumpeteriano, da “inovação”, da “propriedade” e da “iniciativa individual” – marcos do discurso ideológico contemporâneo –, contrariando a perspectiva do “interesse coletivo” em preservar as bases mínimas da solidariedade e da preservação ambiental. Nesse sentido, o Estado é limitado estruturalmente, como nos mostra Claus Offe, ao observar os condicionantes da produção capitalista. Não foi diferente na era fordista/keynesiana, embora o vetor político/econômico (constituição de sociedades de produção e consumo de massa) e o contexto ideológico (disputas entre liberalismo derrotado, nazi/fascismo, socialismo e social democracia) fossem quase que opostos. No Brasil, embora a agenda dos direitos se confundisse com a revolução industrial (anos 1940 em diante), o processo foi semelhante, guardadas suas muitas particularidades.
Pois bem, a contradição entre a predominância de produtos, os mais diversos (não é diferente no caso do automóvel), marcados para definhar, e a necessidade que o planeta, notadamente a biosfera, tem de se recuperar da incessante prospecção de recursos naturais, demonstra os claros limites das políticas públicas. Observe-se que a agenda ambiental é fortemente travada, em escala global, justamente pelo fato de os interesses do Capital, por vezes imiscuídos aos dos Estados Nacionais, se sobreporem aos das pessoas e das comunidades, mesmo quando a comunidade é o planeta. O filme/denúncia “The Corporation” talvez seja uma das expressões mais bem acabadas desse processo.
Outro exemplo marcante refere-se ao trabalho, uma vez que não apenas o número de pessoas “necessárias” à reprodução do Capital é cada vez menor como, dependendo do setor que se observe, o próprio número de consumidores pode ser diminuto. Tal como demonstrado por autores como David Harvey, Jeremy Rifkin e outros, o Capital Global necessita de poucos trabalhadores (daí a emergência de empresas que não fabricam nada, apenas articulam contraditoriamente o processo produtivo em escala global e dão a ele uma marca) e de poucos consumidores que, contudo, tenham um padrão de renda e de consumo extremamente fugaz. Tal fugacidade – fortemente apoiada nas modernas técnicas de propaganda e de indução ideológica ao consumo, ancoradas no sistema midiático – faz da rotatividade do consumo o motor da exclusão social do trabalho e da barbárie ambiental. A “corrosão do caráter”, com toda sorte de consequências individuais e sociais deletérias, como nos mostroou Richard Sennet, é o resultado mais notório dessa psicose coletiva envolvida nesse processo.
É claro que cada país, pela estrutura e inserção histórica de suas economias, pela sua trajetória, instituições e capacidade de mobilização social refaz, de formas distintas, esse processo estrutural e internacional. Mas os eixos estruturantes estão colocados, limitando fortemente as alternativas.
Mesmo no Brasil, que desde os Governos Lula e agora com o Governo Dilma vem ostentando índices impressionantes de empregabilidade formal, esse processo não é diferente. Se é correto defender as políticas macroeconômicas do segundo Governo Lula e do Governo Dilma (pós neoliberalismo da gestão Palocci), responsáveis pela elevação real do salário mínimo, pela ampliação inédita do crédito, pelo consumo interno e pela transferência de renda, no contexto de universalização de políticas sociais, deve-se ter clareza quanto aos limites dessas políticas. Nesse sentido, se a questão do emprego com carteira assinada é marcante, uma vez que as quebras de recordes em contratações são louváveis e inéditas, por outro lado muito dificilmente conseguirão superar o altíssimo grau de informalidade da economia brasileira; são baseados em baixos salários e baixa qualificação; e só ocorrem pela combinação entre vontade política em diminuir a exclusão e a desigualdade – móvel da política pública – com um estoque de empregos historicamente muito baixo.
Esses dois exemplos, entre tantos outros, exteriorizam limites concretos da ação do Estado perante a atuação do Capital, pois este define os parâmetros da produção e da circulação, e cada vez mais da organização do trabalho – o que é extremamente perigoso e deletério –, uma vez que atuam no núcleo da reprodução do Capital.
Essa constatação não significa diminuir o papel das políticas públicas nem em termos conceituais nem empíricos, haja vista as transformações que estão em curso desde o Governo Lula aos dias de hoje. Significa analisar seus alcances e limites com vistas à compreensão do que cabe às políticas públicas estatais e o que cabe à luta política da sociedade politicamente organizada.
Nesse sentido, a chamada “radicalização da democracia”, que responde pela ampliação crescente dos espaços de participação e deliberação nas arenas decisórias, institucionais e sociais; a tradutibilidade das linguagens oficiais herméticas, a começar pelo orçamento; o aprofundamento da transparência decisória; a revisão do oligopólio da mídia; entre tantas outras reformas que urgem no país, parece ser um caminho possível de revisão de prioridades do Estado: em sua forma e em seu conteúdo (neste caso, as políticas públicas).
Mas, para mudar a realidade, como sabemos desde Maquiavel, há de ser realista!
Francisco Fonseca, cientista político e historiador, é professor de ciência política no curso de Administração Pública e Governo na FGV/SP. É autor de “O Consenso Forjado – a grande imprensa e a formação da agenda ultraliberal no Brasil” (São Paulo, Editora Hucitec, 2005) e organizador, em coautoria, do livro “Controle Social da Administração Pública – cenário, avanços e dilemas no Brasil” (São Paulo, Editora Unesp, 2010), entre outros livros e artigos.
Artigo colhido no sítio http://www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=5963
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Políticas públicas: armadilhas às reformas sociais profundas
Sair da armadilha das políticas públicas supostamente consensuais – discurso tão caro ao discurso dos grupos sociais representantes das classes médias e superiores – deve ser tarefa perene dos governos progressistas, uma vez que seus interesses cristalizados, e vocalizados pela grande mídia, têm grande capacidade de vetar mudanças sociais profundas, sempre em nome do “bem comum”! O artigo é de Francisco Fonseca.
Francisco Fonseca (*)
“Políticas públicas” tornou-se uma expressão de domínio comum nos últimos anos, sendo frequente nos discursos eleitorais e governamentais, no debate público, na academia e nas organizações politicamente organizadas da sociedade. Definida de forma minimalista como “o governo em ação”, entre diversas outras definições possíveis, só o são em razão da existência de um projeto definido e da mobilização de recursos orçamentários, humanos, informacionais, legais e logísticos.
Tal profusão de espaços em que é invocada, sempre de forma distinta, faz dessa expressão algo com aparência “neutra” e “consensual”, pois supostamente voltada ao “bem público” e ao “bem-estar social”.
Aparentemente ninguém discordaria de programas – das mais variadas ordens – cujos objetivos seriam minorar e/ou resolver problemas que afetam grande número de pessoas e, consequentemente, o país.
Pois bem, essa imagem “generosa” das políticas públicas, em que todos ganham e ninguém discorda, é não apenas falsa como representa verdadeira armadilha aos reformadores sociais.
O pensamento conservador, representante de majoritários estratos médios e superiores da sociedade brasileira, e paulistana em particular, largamente expresso pela grande mídia, tende a se aproveitar desses supostos consensos como forma de imprimir – aberta ou sorrateiramente – suas demandas. Deve-se enfatizar que a mídia funciona, em certas conjunturas, como nos ensinou Antonio Grasmci, isto é, como “partidos políticos” informais, assertiva confirmada recentemente pela presidente da Associação Nacional de Jornais (ANJ), Judith Brito.
Mais ainda, no chamado “ciclo das políticas públicas” – constituído por agenda, formulação, implementação, monitoramento e avaliação – cada etapa deste ciclo permite intervenções distintas dos grupos que se sentem, real ou imaginariamente, atingidos. Isso implica a adoção de “vetos”, que se dão de formas distintas dependendo da correlação de forças e dos recursos de poder dos atores em disputa.
Em outras palavras, no mundo real da política “políticas públicas” expressam uma infindável teia de variáveis e interesses, que congregam desde a capacidade técnica de elaborar e implementar um dado programa, as contendas orçamentárias, e as combinações e recombinações de interesses em cada etapa do ciclo. A imagem e a percepção do cidadão comum sobre um determinado projeto e mesmo sobre um determinado governo é, dessa forma, resultado desse complexo processo, mas que tem na mídia – fortemente conservadora e oligopolizada –, reitere-se, um ator fundamental em razão de sua capacidade de intermediar relações sociais aproveitando-se da zona cinzenta que orbita entre interesses privados, que representam, e a “esfera pública”, que intenta representar, à sua maneira.
Tudo somado, há de se ter muita cautela, sobretudo quando grupos progressistas ganham eleições, como é o caso do prefeito eleito de São Paulo, Fernando Haddad, na medida em que o enfrentamento de problemas de grande magnitude como, entre outros, “mobilidade urbana” e “habitação”, implicam necessariamente conflitos. Conflitos que se expressam na dotação orçamentária conferida a uma dada “política pública”, no número e qualificação de servidores envolvidos em sua consecução, no aparato legal e institucional mobilizado, entre outros aspectos.
Nos exemplos citados, a poderosa indústria automobilística – e sua cadeia produtiva – e os grandiosos interesses imobiliários procuram vetar toda e qualquer medida e sobretudo programas governamentais consistentes que inibam seus negócios. São, portanto, pontos de veto que, mesmo no nível subnacional, é fundamental enfrentá-los. Afinal, os avanços nos códigos legais (caso, por exemplo, do Estatuto das Cidades), nas instituições de planejamento e controle (sobretudo a Corregedoria Geral da União e o Ministério Público), particularmente em nível federal e vivenciados no país como um todo, não impediram o crescimento vertiginoso do automóvel como opção prioritária dos governos, assim como da apropriação do território pela “indústria da especulação imobiliária”.
Como se fossem dois vetores em sentido contrário, os avanços legais/institucionais, de um lado, e o privatismo do automóvel e da especulação imobiliária, de outro, têm, até agora, demonstrado clara vitória desses últimos. Muitos dos males de nossas cidades provêm dessa estrutura de poder pouco confrontada política e institucionalmente.
O Governo Haddad, de quem particularmente os pobres muito esperam, como o demonstram os mapas eleitorais, somente será reformador progressista, ideia força pela qual se elegeu, se, mesmo no âmbito municipal houver protagonismo capaz de enfrentar os interesses estabelecidos, notadamente na ocupação do espaço: pelo automóvel particular e pelas habitações de classe média e de luxo, no contexto de toda sorte de apropriação desigual do território.
O fato de o âmbito municipal não ter competência legal para o enfrentamento de diversos problemas urbanos e metropolitanos, um cidade como São Paulo – na verdade, uma espécie de “Cidade-Estado” – tem poder político, econômico e social capaz de enfrentar grandes interesses corporativos empresariais, assim como servir de “ponta de lança” ao próprio governo federal.
Sair da armadilha das políticas públicas supostamente consensuais e generosas – discurso tão caro ao discurso dos grupos sociais representantes das classes médias e superiores – deve ser tarefa perene dos governos progressistas, uma vez que seus interesses cristalizados, e vocalizados pela grande mídia, têm grande capacidade de vetar mudanças sociais profundas, sempre em nome do “bem comum”! O perigo de, em torno da ideia de “bem comum”, os grandes interesses vetarem os dispositivos mais progressistas, é grande.
No caso da mobilidade urbana, corredores de ônibus e a ampliação da frota destes tendem a ser aceitos por esses atores, mas desde que a estrutura de incentivos à indústria automobilística e o livre trânsito do automóvel não sejam tocados. No caso do setor imobiliário, em que o poder público municipal tem maior autonomia, historicamente parte dos vereadores é financiada por ele assim como as leis de zoneamento tendem a ser lenientes a esses grandes interesses: basta observar a transformação dos bairros operários em condomínios de alto luxo em São Paulo, assim como a intensa e progressiva expulsão dos pobres das zonas centrais para as extremas periferias, fenômeno que continua vigente nos dias de hoje.
Nesse sentido, estratégias diversas podem ser adotadas, sem desconsiderar a dinâmica eleitoral advinda doo multipartidarismo flexível que temos, desde que cumpram os compromissos de mudança: priorização do transporte coletivo com desestímulo/punição progressivos ao transporte individual; utilização do Estatuto das Cidades como referência para a reforma urbana; apoio à participação popular; descentralização, por meio das subprefeituras, o que implica orçamento, recursos humanos, capacitação técnica e participação das populações locais nas tomadas de decisão; transparência nas ações governamentais; e capacidade tecno/política para enfrentar os grandes interessantes dominantes.
Esses dois exemplos analisados sintetizam a complexidade de se governar uma cidade como São Paulo, mas, mais que isso, demonstram como “políticas públicas” necessitam ser qualificadas e sobretudo os interesses constituídos – capazes de interferir em todas as etapas do ciclo das políticas públicas –enfrentados!
(*) Cientista político e historiador, professor de ciência política no curso de Administração Pública e Governo na FGV/SP. Autor do livro “O Consenso Forjado – a grande imprensa e a formação da agenda ultraliberal no Brasil” (São Paulo, Editora Hucitec, 2005) e organizador, em coautoria, do livro “Controle Social da Administração Pública – cenário, avanços e dilemas no Brasil” (São Paulo, Editora Unesp, 2010), entre outros livros e artigos.
Artigo colhido no sítio http://www.cartamaior.com.br/templates/materiaMostrar.cfm?materia_id=21441