Adital – Uma análise financeira do período 1990 – 2005 [1] – Parte I
1. INTRODUÇÃO
A previdência social se constitui num dos temas mais polêmicos dos dias de hoje. O discurso dominante descreve uma situação de falência e de incapacidade futura da previdência pública, freqüentemente relacionada a um dramático problema demográfico de envelhecimento da população em função do aumento da expectativa de vida e da baixa taxa de natalidade. Nos países centrais a aposentadoria da geração baby-boom é tratada com grande preocupação. No caso específico da economia brasileira, à questão demográfica de envelhecimento da população adicionar-se-iam outras variáveis como a elevação do salário mínimo, o aumento do valor médio dos benefícios previdenciários, aposentadorias precoces, renúncia de receita, sonegação e evasão fiscal e custos administrativos elevados, que deflagrariam uma inevitável crise financeira no sistema previdenciário. Criou-se uma noção de urgência por reforma para evitar o aprofundamento do desequilíbrio fiscal.
A visão de crise no sistema previdenciário público e o ataque às instituições do welfare state está incorporada ao pensamento conservador, hegemônico no mundo a partir da década de 1980 e amplamente difundido para os países da periferia. Como conseqüência, os sistemas de proteção social vêm passando por processos variados de mudança nos países centrais e na América Latina, que têm implicado erosão gradual dos níveis de benefícios e serviços. Nos países anglo-saxões liberais (Grã-Bretanha, Nova Zelândia, Estados Unidos, Austrália e Canadá), programas mais radicais de reformas foram instituídos. Nos países escandinavos e da Europa continental (França, Alemanha e Itália), o ajuste foi menos drástico.[2] Uma das razões principais para a distinção entre as estratégias dos welfare states dos dias atuais está relacionada com as características sistêmicas herdadas do período do pós-guerra e com os grupos e interesses que esses legados geraram.
Nos países da América Latina, os sistemas previdenciários passaram também por reformas, em alguns deles num processo de imitação do modelo de estratégia liberal, baseadas na privatização da previdência social, ênfase na desregulamentação do mercado de trabalho e nos benefícios seletivos ao invés de universais, enquanto em outros as mudanças foram mais limitadas. Países como Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colômbia (1994), Uruguai (1996), Bolívia e México (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir, parcial ou integralmente, os sistemas públicos de repartição por sistema privados obrigatórios de capitalização individual.[3]
No Brasil, as alterações no sistema de seguridade social ao longo dos anos 1990 não foram tão extensas a ponto de mudar suas características mais fundamentais. O sistema ainda é o mesmo previsto pela Constituição de 1988, ou seja, permanece público, em regime de repartição e continua a caracterizar-se pela universalidade da cobertura, muito embora sua implementação tenha resultado em grande afastamento dos princípios constitucionais. O sistema previdenciário tem sofrido modificações quase ininterruptas desde o fim da década de 1980, em função da influência do pensamento conservador que varreu a América Latina, promovendo reformas privatizantes e da clara dominância de políticas econômicas ortodoxas nos últimos quinze anos. Essas políticas estão baseadas no diagnóstico de que o déficit público das últimas décadas resultou em inflação elevada ou em aumento na relação dívida/PIB. O ingrediente principal do déficit estaria no descontrole das contas da previdência. No documento Política Econômica e Reformas Estruturais do Ministério da Fazenda, que contém a matriz da política econômica do governo atual, pode-se ler:
O ajuste saudável das contas do setor público – necessário à redução da relação dívida/PIB e conseqüente recuperação da capacidade de investimento dos setores público e privado – tornam imprescindíveis as reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da Previdência, tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor público. Outras reformas e projetos – reforma tributária, autonomia operacional do Banco Central e reforma do mercado de crédito – trarão reflexos positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo do crescimento do produto […] Dessa forma, a reforma da Previdência tem como objetivos principais: i) recompor o equilíbrio da previdência pública, garantindo-se sua solvência no longo prazo, isto é, a existência dos recursos necessários ao pagamento dos benefícios pactuados; ii) reduzir as distorções nas transferências de renda realizadas pelo Estado que, como será visto adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda; e iii) reduzir a pressão sobre os recursos públicos crescentemente alocados à Previdência, permitindo recompor a capacidade de gasto público em áreas essenciais à retomada do crescimento econômico e em programas sociais (MINISTÉRIO DA FAZENDA, 2003, p. 10).
Em textos de alguns pesquisadores do ramo, são encontradas recomendações que reivindicam atitudes enérgicas do governo para corrigir a situação de descontrole financeiro na previdência social e diminuir a intensidade do problema fiscal futuro (ver GIAMBIAGI et alli, 2004, p.2). A imprensa noticia dados trágicos acompanhados de linguagem dramática sobre a situação da previdência social. Um dos argumentos mais repetidos periodicamente pela mídia é de que os déficits crescentes da previdência engessam a administração das contas públicas, restringindo cada vez mais o espaço para investimento pelo Estado.
Diante dessa avalanche de avaliações sombrias massificadas pela mídia, não é de se estranhar que pessoas comuns, políticos e até pessoas respeitáveis do meio acadêmico acreditem que é preciso, urgentemente, fazer a reforma da previdência para resolver um problema financeiro gravíssimo. O déficit, no entanto, não existe. Se investigados mais detidamente, os dados estatísticos do Brasil revelam que não há crise financeira na previdência social e, principalmente, não há crise no sistema de seguridade social. No caso do sistema previdenciário, conforme será demonstrado a seguir, tem havido uma situação muito mais tranqüila do que se poderia supor, durante os anos de 1990-2005, com alguns escassos momentos de déficit, apesar da política econômica recessiva adotada nesse período, que conduziu a resultados perversos no nível de produção e no mercado de trabalho. À revelia do quadro econômico desfavorável desse período, o desempenho do sistema previdenciário foi apenas parcialmente prejudicado. Quanto ao conjunto de ações associadas à seguridade social, verifica-se que o sistema como um todo é superavitário nesse período, o que indica que o governo pôde dispor de recursos excedentes. Ao decidir sobre sua utilização, no entanto, deixou de gastá-los com serviços de saúde, previdência e assistência social, para aplicá-los no orçamento fiscal, contribuindo para os superávits primários elevados dos últimos tempos.
Este artigo objetiva, portanto, analisar a capacidade de sustentação financeira do sistema de seguridade social brasileiro no período histórico recente, entre os anos 1990 e 2005. Embora este sistema abranja as áreas de saúde, assistência social e previdência social, a ênfase recairá sobre o sistema previdenciário, mais especificamente, sobre o Regime Geral de Previdência Social – RGPS. Houve a preocupação de fazer um levantamento o mais extenso possível dos dados financeiros do sistema de seguridade social e da previdência. O mapeamento dos dados foi construído a partir de informações do governo federal obtidas através de relatórios da execução orçamentária emitidos pelo SIAFI e de dados disponibilizados nos sites do Ministério da Previdência, Ministério da Fazenda, Banco Central e do Ministério do Planejamento.
2. DESMISTIFICANDO O SUPOSTO DÉFICIT DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Inicialmente é necessário considerar que os números utilizados para avaliar a situação financeira da previdência são normalmente enganosos e alarmistas. Divulga-se, por exemplo, com base em fontes oficiais, que o déficit previdenciário, em 2004, foi de R$ 32 bilhões e, em 2005, de R$ 37,6 bilhões.[4] O que vem sendo chamado de déficit da previdência é, entretanto, o saldo previdenciário negativo, ou seja, a soma (parcial) de receitas provenientes das contribuições ao INSS sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho e de outras receitas próprias menos expressivas, deduzidas das transferências a terceiros[5] e dos benefícios previdenciários do RGPS, conforme se demonstra nas duas equações abaixo:
[(receita de contribuição INSS + outros recebimentos próprios) – (ressarcimentos + restituições de arrecadação)] – transferências a terceiros = arrecadação líquida =arrecadação líquida – benefícios do RGPS = saldo previdenciário
Este cálculo não leva em consideração todas as receitas que devem ser alocadas para a previdência social, conforme estabelece a Constituição Federal no Artigo 195 e seus incisos, deixando de computar recursos significativos, provenientes da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). O resultado é um déficit que não é real. Se for computada a totalidade das fontes de recursos da previdência e deduzida a despesa total, inclusive os gastos administrativos com pessoal, custeio e dívida do setor, bem como outros gastos não-previdenciários[6], o resultado apurado será um superávit de R$ 8,26 bilhões em 2004 e de R$ 921 milhões em 2005, conforme pode ser visualizado através das Tabelas 1 e 2 que contêm o Fluxo de Caixa do INSS. Esse superávit, denominado superávit operacional, que é uma informação favorável – e que pode ser apurada pelas mesmas estatísticas oficiais -, não é divulgado para a população como sendo o resultado da previdência social.
A primeira observação que se pode fazer das Tabelas 1 e 2 é que, durante os últimos dezesseis anos, apenas em cinco exercícios financeiros o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) apresentou saldo operacional negativo. Em onze anos houve superávit, particularmente no período mais recente, pós-1999, em que apenas o ano de 2003 apresentou déficit. É importante chamar atenção para o excedente de recursos no caixa do INSS nos anos de 2004 e 2005, que alcançou as cifras de R$8,2 bilhões e R$921 milhões, respectivamente. Não seria realista falar em crise previdenciária ou falência do sistema previdenciário diante de semelhante quadro financeiro.
O uso de uma metodologia inadequada para avaliar o desempenho financeiro da previdência baseia-se em argumentos que dissociam da análise um fator importante que foi introduzido a partir da promulgação da Constituição de 1988. Um dos maiores avanços inscritos na atual Constituição, em termos de direitos sociais, foi a criação um sistema integrado de seguridade social abrangendo a saúde, a assistência social e a previdência (Art. 194, CF/88). O sistema de seguridade social é financiado com receitas próprias, previstas na Constituição e a ele especificamente vinculadas (Art. 195 e incisos). Esta passagem da Carta Magna já é bastante conhecida, mas não será demais revisitá-la:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinada a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das seguintes contribuições sociais:
I. do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidente sobre:
a) a folha de salários e demais rendimentos de trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II. do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;
III. sobre a receita de concursos de prognósticos;
IV. do importador de bens e serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988).
As contribuições que financiam a seguridade social, que estão previstas no art. 195 e incisos da Constituição Federal, são as já citadas contribuição dos empregadores e trabalhadores à seguridade social (contribuição ao INSS), a COFINS inclusive sobre importações, a CSLL e a receita de concursos de prognósticos. Além destas, foi criada a CPMF, após a Constituição de 1988, na época do Plano Real, e sua receita é assim distribuída: 21% para a previdência social; 42,1% para saúde; 21,1% para o Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza; e, 15,8% apropriados pelo orçamento fiscal, para aplicação livre de vinculações, mecanismo conhecido como Desvinculação de Receitas da União – DRU (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, Secretaria de Orçamento Federal, 2003).
É importante ressaltar que a Constituição Federal de 1988, no mesmo artigo 195, também diz que a Seguridade Social será financiada mediante recursos provenientes do orçamento da União, além das contribuições sociais antes mencionadas. A Constituição estabelece, portanto, que o governo deve participar com recursos do orçamento fiscal para atender as necessidades da seguridade social. O inverso, porém, não é verdadeiro.
O sistema de seguridade social foi criado com essa estrutura financiamento, com sólidas e diversificadas bases de arrecadação que, até o momento, está preservada no texto da Constituição. As investidas liberal-privatizantes da política econômica desencadeada nos três últimos governos não conseguiram, ou pelo menos, ainda não conseguiram, viabilizar econômica e politicamente sua alteração.
O parágrafo único, inciso VI do artigo 194 da Constituição Federal, estabelece a necessidade da existência da diversidade de fontes de receitas na base de financiamento do sistema de seguridade social e, portanto, da própria previdência:
Parágrafo único. Compete ao poder público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[…]
VI. diversidade da base de financiamento. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL de 1988).
A diversificação das fontes de arrecadação foi uma conquista de grande importância, porque a previdência financiada unicamente pela folha de salários entrou em crise nos anos 80, quando a economia brasileira entrou em recessão e o emprego desabou. O crescimento do desemprego, a queda do rendimento médio real dos assalariados e o aumento do número de trabalhadores sem vínculo formal de trabalho mostraram a vulnerabilidade de um sistema de proteção social financiado exclusivamente por contribuições sobre a folha de salários. Em 1988, para alguns dos que participavam da elaboração da nova Constituição Federal e defensores da previdência pública, aquele era o momento, não de aumentar a arrecadação, mas de reduzir a dependência de receita às oscilações do ciclo, uma vez que a massa salarial é a variável que mais se contrai nos períodos de redução dos níveis de atividade econômica.
Em momentos de crise (como foram os anos 80), apenas a contribuição ao INSS sobre a folha de salários, paga por assalariados e empregadores e por trabalhadores autônomos, não seria suficiente para cobrir os gastos com saúde e com os benefícios previdenciários dos filiados ao sistema.
A importância da sensibilidade das contribuições previdenciárias ao comportamento cíclico das economias foi observada por Andrade (1999), para quem a taxa de desemprego é a primeira a sinalizar conjunturas fazendo com que o sistema responda com déficit ou superávit orçamentário a um aumento ou redução do desemprego, sendo provavelmente responsável pelo surgimento de déficits até mesmo em sistemas bem administrados. Por outro lado, o grau de formalização da força de trabalho tem um peso decisivo em relação ao gravame sobre o salário e por isso, numa realidade em que os serviços e benefícios tendem a se aproximar da universalização, passa a ser fundamental expandir a base de contribuições previdenciárias, ou mesmo, substituí-la (ANDRADE, 1999).
A diversidade da base de financiamento também tem outra implicação importante. As contribuições ao sistema de seguridade que incidirem sobre o faturamento e o lucro, além de terem uma base de cálculo mais estável do que a folha salarial, permitem uma redistribuição da carga de financiamento previdenciário entre os setores econômicos, pois contrabalançam a diminuição das contribuições patronais sobre a folha de salários ocasionada pela introdução de tecnologia que reduz mão-de-obra nos setores de grande produção e lucratividade (Boschetti, 2003).
Diversificou-se, então, a captação de receitas, com a inclusão de contribuições sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apuração das loterias e, posteriormente, a movimentação financeira, para que não apenas a previdência, mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse menos vulnerável ao ciclo econômico e fazendo com que toda a sociedade contribuísse para a manutenção das três áreas, consideradas direitos da cidadania e obrigação do Estado. Não faz sentido, portanto, excluir aquelas fontes de recursos do cálculo do resultado financeiro da previdência, sob o risco de perda do entendimento do conceito de seguridade social e do discernimento sobre o processo de construção histórica deste sistema.
Segundo Vianna, A opção pela expressão Seguridade Social, na Constituição brasileira de 1988, representou um movimento concertado com vistas à ampliação do conceito de proteção social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordinação da concepção previdenciária estrita, que permaneceu, a uma concepção mais abrangente. Resultou de intensos debates e negociações, e significou a concordância (relativa, na verdade) de diferentes grupos políticos com a definição adotada na OIT: seguridade indica um sistema de cobertura de contingências sociais destinado a todos os que se encontram em necessidade; não restringe benefícios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noção de risco social, associando-a não apenas à perda ou redução da capacidade laborativa – por idade, doença, invalidez, maternidade, acidente de trabalho – como, também, à insuficiência de renda, por exemplo[7]” (VIANNA, 2003a, p.2)
A adoção de uma metodologia imprópria foi ganhando espaço ao longo dos anos 1990 até obter respaldo legal sete anos depois de 1988, com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. Esta lei fere os princípios de diversificação das fontes de arrecadação, de solidariedade social e de sustentabilidade financeira concebidos para o sistema de seguridade social na Carta Maior. Através do seu artigo 68, já citado acima, a Lei de Responsabilidade Fiscal cria o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério de Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral de previdência social.
O Fundo será constituído de: I. Bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste; II. Bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por força de lei; III. Receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso I [contribuição social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada incidente sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos à pessoa física] e no inciso II [contribuição social do trabalhador e dos demais segurados da previdência social] do art. 195 da Constituição; IV. Produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a Previdência Social; V. Resultado da aplicação financeira de seus ativos; VI. Recursos provenientes do orçamento da União (§1°, Art. 68 da LEI COMPLEMENTAR nº 101/ 2000).[8]
Da forma como foi criado, o Fundo do Regime Geral de Previdência Social trás um duplo equívoco ou um duplo desarranjo nos preceitos constitucionais. Primeiro, porque ao criar um fundo exclusivo para a previdência, a LRF desconstitui o conceito de seguridade, tal como formulado na Constituição. Esse foi o passo necessário para o segundo equívoco: considerar os recursos da COFINS, CSLL e CPMF como externos ao orçamento da previdência e, portanto, passíveis de serem rotulados como transferências da União. Pelo artigo 195 da Constituição Federal essas receitas pertencem, expressamente, ao financiamento da seguridade social, logo, não são recursos transferidos, mas recursos próprios. Mais do que isso, abriu-se espaço para a afirmação de que tais recursos, transferidos da União, são valores destinados a cobrir um suposto déficit no orçamento da previdência com verbas subtraídas do orçamento fiscal. Essa interpretação distorce a verdadeira natureza da questão e dá margem a uma análise defeituosa que coloca a previdência social como alvo de reformas urgentes por ameaçar o equilíbrio fiscal do governo geral.
É importante ressaltar que as receitas, impropriamente consideradas transferências da União – CPMF, CSLL, COFINS e concursos de prognósticos -, são arrecadadas e administradas pelo Ministério da Fazenda e depositadas no Banco Central. Como os “recebimentos próprios” são insuficientes para pagar todas as despesas previdenciárias e não-previdenciárias, o INSS passa a usar as fontes de recursos “transferências da União”, disponibilizadas pelo Tesouro Nacional, que lhe transfere apenas na medida (e na conveniência) em que deva cobrir uma necessidade de caixa. Isso caracteriza um esvaziamento, político e institucional, construído através da falta de independência financeira dos órgãos da seguridade social.
Notas:
[1] Artigo apresentado ao Congresso Trabalhista Brasileiro realizado entre 7 e 11 de fevereiro de 2007 em Brasília.
[2] Nos países anglo-saxões ocorreu o que Esping-Andersen (1995) chamou de rota neoliberal, implicando em redução da proteção social, incentivos a expansão de planos privados de capitalização individual, flexibilização do mercado de trabalho e dos salários por meio da redução do peso de encargos sociais e depreciação do salário mínimo legal. O enfoque que predominou foi de liberalização e de ênfase maior na focalização dos benefícios. Para Esping-Andersen (ibid), o aprofundamento da desigualdade e o crescimento dos níveis de pobreza são comuns aos casos dos países de rota liberal. Em contraste, na Escandinávia, onde os welfare states eram mais abrangentes e universalistas na cobertura e ficaram mais preservados depois de ajustes marginais, houve estabilidade ou até mesmo declínio na desigualdade e nenhum dos países dessa região teve crescimento da pobreza.
[3] A Nicarágua elaborou leis para uma reforma em 2000, mas parte da legislação pertinente ainda não havia sido promulgada até 2003. Sobre reforma da previdência na América Latina, ver Mesa-Lago e Muller (2003), Mesa-Lago (2003), Esping-Andersen (2003), Soares (2001) e Fagnani (2005).
[4] Dados disponíveis no Fluxo de Caixa do INSS, Boletim Estatístico da Previdência Social, Ministério da Previdência e Assistência Social, vol. 11, nº 1. Acessíveis também nos Indicadores Econômicos Consolidados do Banco Central.
[5] Transferências a Terceiros são aquelas que se destinam ao Sistema S (SESI, SENAC, SENAI, SENAR, SEBRAE, SESC, SEST, SENAT).
[6] Gastos não-previdenciários são os benefícios assistenciais ao portador de deficiência, ao idoso, aos dependentes de vítimas fatais de certas doenças graves, ao inválido.
[7] “É a proteção que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que de outra forma derivariam no desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e também a proteção na forma de assistência médica e de ajuda às famílias com filhos” (OIT, 1984).
[8] Houve quem argumentasse no Congresso Nacional, na ocasião da elaboração dos artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que a redação dada ao art. 68 era inconstitucional; mas, diante do poder de fogo do Ministério da Fazenda sobre a definição da política fiscal do país e da desmobilização e desinformação da classe trabalhadora para questionar os rumos do sistema de Seguridade Social, o debate não prosperou.
Por Denise Lobato Gentil, que é Professora do Instituto de Economia – Universidade Federal do Rio de Janeiro.
ARTIGO COLHIDO NO SÍTIO www.adital.org.br.