Falácias sobre o “déficit” da Previdência
A Seguridade Social, um dos avanços da Constituição de 1988, compreende os setores da previdência (urbana e rural), saúde, assistência social e seguro-desemprego. Para financiá-la foi instituído o Orçamento da Seguridade Social. Ao fazê-lo, os constituintes não inventaram a roda. Seguiram o padrão clássico baseado na contribuição tripartite (empregados, empregadores e governo). Note-se que num conjunto de países europeus a seguridade é financiada, em média, por 38% da contribuição dos empregadores; 22% pela contribuição dos empregados; e, 36% da contribuição do governo (impostos).
Desde 1934, o Brasil segue esse padrão. O Orçamento da Seguridade Social aperfeiçoou-o, vinculando, constitucionalmente, impostos e contribuições: recursos dos empregados e empregadores (sobre a folha de salários para a previdência) e do governo (fiscais e contribuições das empresas sobre o lucro, sobre o faturamento e sobre parcela do Pis-Pasep, dentre outras). Portanto, quando o governo aporta recursos fiscais ou recursos das contribuições sociais (CSLL. COFINS, etc.) para a seguridade não está cobrindo o “déficit”, mas fazendo o que é de sua responsabilidade, nos termos da Constituição da República.
Todavia, os setores conservadores jamais aceitaram as conquistas do movimento social em 1988. Desde então, para justificar a “urgente” necessidade de novas reformas para enterrar as inovações trazidas pela seguridade social, esses setores alardeiam que o suposto “déficit” é “explosivo” e levará o país à “catástrofe” fiscal. Na atual conjuntura política, não há nada de novo no front conservador. A instituição do Fórum Nacional da Previdência Social tem proporcionado uma nova onda de revelações equivocadas e apocalípticas. Um dos expoentes desse matiz, porta-voz de setores conservadores organizados da sociedade, é o Sr. Fábio Giambiagi, que tem ocupado espaço de destaque na mídia para alardear o terror. Uma de suas últimas investidas foi publicada no Jornal Valor Econômico, de 4 de julho de 2007, para combater “mitos ainda enraizados no debate sobre o tema”, supostamente defendidos por “aqueles personagens que ficam defendendo a tese de que o homem não foi à Lua e que tudo não passa de uma invenção, de tão surrealista que é a conversa (sic)”.
O primeiro suposto “mito” é o de que “a Previdência não tem déficit”. E assim nosso especialista ‘conclui’ essa ‘argumentação’: “Saber se a receita do imposto X deve ser do INSS ou do Tesouro não tem importância nenhuma para efeitos do que estamos tratando. O problema é real, não contábil!”. Ora, ao contrário, essa questão é de importância capital. Em primeiro lugar, trata-se de cumprir a Constituição da República, especialmente os artigos 56, 165, 194, 195, e 239 que versam sobre a Seguridade Social e o Orçamento da Seguridade Social. Em segundo, é justamente este conceito de déficit que precisa ser melhor debatido (e rebatido) dentro da lógica fiscalista. O autor sempre lança mão desse raciocício simplista, meramente contábil, para apresentar o que lhe parece ser o fim do mundo e dos tempos! Ora, porque será que ele não fala em déficit do SUS ou da Educação? Ou déficit das Forças Armadas ou do projeto espacial brasileiro? Ou défict do PAN no Brasil? Simplesmente porque nesses casos ele não identifica descompasso algum entre estrutura de financiamento e estrutura de despesas em cada caso. Já no caso da previdência, que para ele deveria ser algo totalmente auto-financiável pelos próprios segurados, ele vê um descasamento contábil entre arrecadação estrita ao INSS e o conjunto das despesas previdenciárias, incluindo a previdência rural, o BPC/LOAS e os regimes próprios do setor público. Há dois problemas nítidos nessa racionária pueril: (i) aplica o raciocício da capitalização atuarial individual a um modelo que é na verdade de repartição simples; e (ii) compara alhos com bugalhos!
Diante disso, precisamos sim reforçar a idéia (e sofisticar os métodos de cálculo) para uma melhor explicitação das diversas categorias de receitas e despesas da seguridade social como um todo, e do sistema previdenciário em particular. Isto não é uma operação meramente contábil, pois ainda que o conjunto de receitas e despesas seja o mesmo em qualquer caso, as modificações sugeridas pelo reenquadramento de contas que vem sendo proposto pelo próprio MPAS abrem a possibilidade para que governo e sociedade saibam melhor acompanhar e analisar as contas públicas desta área, evidenciando de maneira mais clara os atores envolvidos e os conflitos distributivos existentes entre os diversos fluxos de receitas e gastos que perpassam os sistemas brasileiros de previdência e de seguridade social.
Portanto, O segundo “mito” é o de que “O problema (do déficit) é assistencial, não da Previdência”. Diz Giambiagi: “O argumento de que não precisamos nos preocupar, porque a despesa é assistencial e não previdenciária pode ser bom no palanque, mas o Tesouro – que direta ou indiretamente é sempre quem paga – tem que se preocupar, sim, uma vez que o que interessa a ele é o tamanho da conta como um todo”. Novamente o autor renega a Constituição, cujo artigo 203 determina que a assistência social “será prestada a quem dela necessitar, independentemente da contribuição à seguridade social.”
Mas além disso, é aqui neste ponto que a “cabeça de planilha” se junta com certa ignorância sobre o assunto. Pois o que legitima , por exemplo, a previdência rural estar na previdência social é o fato de os seus atuais beneficiários terem alcançado esse direito por terem comprovado vínculo laboral pregresso. Se a nossa história os fez com baixa capacidade contributiva, isso são outros 500! O fato é que foi o trabalho produtivo e socialmente útil (ainda que não atuarialmente contributivo) que os dotou do direito a uma renda pós-laboral de aposentadoria. Isso não tem nada a ver com o assistencialismo, ainda que historicamente possa ter tido nele as suas origens. Ademais, a previdência rural se legitima como um sistema previdenciário diferenciado pela ótica da previdência-seguridade e não pode, por definição, ser julgada com critérios do sistema previdência-seguro-contributivo. Já o direito ao BPC/LOAS é um direito de assistência social pela ótica dos direitos de cidadania, que se legitima e se reconhece não porque tenha havido a comprovação de trabalho prévio, mas sim porque se comprova a incapacidade presente (dos miseráveis maiores de 65 anos) de sobreviverem com recursos próprios, sejam eles quais forem, inclusive outras transferências públicas. Portanto, dizer que tudo, no fim das contas, rebate no Tesouro, é de novo olhar a questão de forma míope e tão-somente fiscalista!
O terceiro alegado “mito” é o de que “A solução é cobrar a dívida ativa”. Argumenta o especialista que o valor da dívida ativa do INSS é impagável, por tratar-se de pessoas jurídicas com problemas diversos, envolvendo credores e ações judiciais. Não consta que os atores que se opõem à agenda ortodoxa defendam tal estultice como “solução” para o equacionamento financeiro da seguridade. Neste caso, além do autor abusar de um raciocínio absurdo (pois o fato da dívida ativa ser difícil de ser cobrada judicialmente, não signifca que ela não exista!), há pelo menos duas coisas importantes a mencionar: (i) se a lógica do autor valesse também para a dívida pública que o governo tem para com a sociedade, então nem mesmo haveria problema fiscal no país! Bastaria dizer que o governo não precisa, no limite, pagar o que deve, afinal é tudo mesmo tão difícil de ser cobrado judicialmente… Ou seja, por este raciocínio hilário, nem mesmo seria necessário gerar superávit fiscal primário (razão última, aliás, das propostas de reforma previdenciária do autor), já que no limite o Estado não precisaria pagar o que deve, embora até possa reconhecer a existência da dívida! (ii) justamente por ser mesmo muito difícil cobrar a dívida ativa, é que algum tempo atrás circulou a idéia de o governo proceder a uma espécie de “zeragem automática” destes débitos, confrontando, pessoa jurídica por pessoa jurídica, os referidos débitos com os haveres a receber do Estado. As empresas citadas pelo autor reclamam, por exemplo, que têm ações ganhas e recursos a receber do Estado. Proceda-se então a um cruzamento dessas informações de modo a se chegar, em cada caso, a um resultado líquido entre obrigações do Estado junto às empresas e haveres a receber já inscritos na dívida ativa da União. Além de resolver pendengas jurídicas, esse tipo de procedimento poderia sim ajudar a rebalizar os olhares sobre os passivos financeiros dos sistemas previdenciários no Brasil.
Assim, em suma, ‘surrealista’ é o debate proposto por Giambiagi. Em última instância, o que sempre esteve por detrás da reforma da seguridade é a disputa por recursos públicos. A previdência é o segundo maior item de gasto corrente. Daí a fome do mercado pela reforma e captura desses recursos. Enxergar por detrás dessa cortina de fumaça talvez esclareça por que a ortodoxia não analisa as contas públicas em seu conjunto e não revela o que tantos já viram e já sabem: que a maior ameaça à governabilidade são as despesas financeiras e o pagamento com juros. As perguntas que na verdade precisariam ser respondidas neste debate são: que tipo de sistema de proteção social é o mais adequado a um país com as especificidades do Brasil? Qual a estrutura de benefícios desse sistema, quais os critérios de acesso e como se financiará? Infelizmente, é improvável que respostas para essas questões venham da mágica série de artigos prometidos por nosso livre-pensante.
Por Eduardo Fagnani, que é professor Doutor do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho – Cesit, e por José Celso Cardoso Jr., que é Técnico de Pesquisa do IPEA.
ARTIGO COLHIDO NO SÍTIO www.carosamigos.com.br.